Dieselmotoren und ihre Regulierung

Der „Diesel“ hält Deutschland seit drei Jahren in Atem. In diesen Tagen eskaliert aufgrund von Entscheidungen der Verwaltungsgerichte die Debatte abermals und besonders intensiv, denn jetzt geht es final um den Wiederverkaufswert jedes einzelnen Fahrzeuges. Zuvor schon war es ein Millionen-Bußgeld für BMW und wiederum kurz davor traf es den Daimler-Konzern, der auf Anordnung des Kraftfahrt-Bundesamtes einige 100 000 Fahrzeuge zurückrufen und nachrüsten muss. Seit dem Jahr 2015 wirbelt ein permanentes Gewitter durch Deutschlands Autowelt und die Politik. „Alles kapitalistische Betrüger“, so lautet der wohlfeile Schlachtruf. Aber die Antwort ist zu bequem. In Wahrheit ist es ein Gewirr aus skandalösem Betrug und Regulierungsversagen. Die Unterscheidung ist von größter Bedeutung, will man wirklich Lehren aus dem Fall ziehen.

Über den Betrug muss die Justiz urteilen, und sie wird am Ende eine Managergeneration zu Fall gebracht haben. Dabei ist die Automobilindustrie eigentlich nie als besonders gesetzesuntreu angesehen worde,n und man wird auch sagen dürfen, keiner der heute betroffenen Manager hatte sich jemals vorstellen können, in eine solche persönlich schwierige Situation zu geraten. Ich will mich daher hier nicht mit den Manipulationen von Motoren, die bei Erkennung von Testsituationen falsche Daten generieren, beschäftigen. Das ist „normale Kriminalität“ , sie war in der Automobilindustrie nach allen heutigen Erkenntnissen nicht die Regel.

Die Krise kam langsamer, vermeintlich harmloser, aber eben nicht ohne Vorboten daher. Deshalb stehen die Autokonzerne Europas heute weit über die strafrechtliche Frage hinaus im Feuer. Es handelt sich um ein Industrie-, nicht um ein Unternehmensproblem. Es gibt systemische Ursachen, und die können nicht losgelöst von der Qualität oder besser den Schwächen des regulatorischen Rahmens gesehen werden. Daraus können und müssen Lehren weit über das Thema Schadstoff-Regulierung am Auto hinaus gezogen werden.

Am Anfang der Entwicklung, die zu einer schiefen Ebene geführt hat, stand die Einführung von verpflichtenden Abgasnormen für Kraftfahrzeuge. Diese Normen sind schon lange an der oberen Grenze des technisch Machbaren, und das sollten sie auch sein. Sie waren für die Industrie allein durch Reduzierung des Kraftstoffverbrauchs nicht erreichbar und führten zur Entwicklung zusätzlicher Abgasreinigungssysteme, die wir im Allgemeinen als Katalysatoren kennen.

Die Politik stand seit einer Verordnung der Europäischen Union aus dem Jahre 2007 vor der Herausforderung, die Anforderungen so zu formulieren, dass sie trotz unterschiedlichster Motoren, Entwicklungskonzepten und Nutzungsanforderungen allgemeingültig, umsetzbar und nachprüfbar sind. Der Ausstoß an Schadstoffen ist eben in jedem Betriebszustand eines Autos anders, ob beim kalten Start, bei schneller Beschleunigung, am Berg, auf der Autobahn, im Winter oder im Sommer. Es kam hinzu, dass zu dem damaligen Zeitpunkt ein wie auch immer gearteter Nachweis nur auf Prüfständen unter Testbedingungen ermittelbar war. Die Überprüfung unter realen Fahrbedingungen ermöglicht erst die allerneueste Technik, die in diesen Monaten unter großen Anwendungsproblemen umgesetzt wird.

Als ob es nicht alles schwierig genug wäre, durchzieht das Ganze von Anfang an auch noch ein Philosophiestreit zwischen Europa und Nordamerika. Da es einen mit Benzin oder Diesel getriebenen Motor, der weder CO2 noch schwefelhaltige Schadstoffe abgibt, nicht geben wird, mussten Prioritäten gesetzt werden. In nationaler Willkür haben sich die einen (wir Europäer) für die vorrangige Bekämpfung des Kohlendioxids entschieden, während die anderen (die Vereinigten Staten) sich dem Kampf gegen Schadstoffpartikel (NOx) verschrieben haben. Sicherlich bleibt im Nachhinein die Frage, ob dieser kontinentale Egoismus den Gefahren für unsere Umwelt wirklich gerecht wird. In einer Welt, in der der Wettbewerb der großen Automobilhersteller über Skaleneffekte und Stückzahlen geführt wird, wurden die getrennten Wege in jedem Fall eine weiterer Stolperstein.

Trotz aller Probleme und Widersprüche waren Regulierer und Regulierte auf die in Europa gefunden Regeln stolz. Da ich bei einigen Regulierungsschritten im Deutschen Bundesrat noch selbst gesetzgeberisch mitgewirkt habe, will ich mich da gar nicht ausschließen. Wie genau sah das Konzept aus? Wir entschieden uns für einen bestimmten Wert an Schadstoffausstoß, den der Motor unter genau definierten Bedingungen (auf dem Teststand) einhalten musste. Für die Definition der Umgebungsbedingungen war die Außentemperatur der Leitwert. Konkret hieß das: Bei einer Außentemperatur zwischen 23 und 27 Grad Celsius durfte, gestaffelt nach Jahren, ein definierter Wert nicht überschritten werden. Wenn dieser Wert nachgewiesen werden konnte, war alles in Ordnung. Der Regulierer verfügte zudem, dass die technischen Einstellungen, die zu diesem Wert geführt haben, unter anderen Umgebungsbedingungen nicht abgeschaltet werden dürfen. Da sind sie: die „illegalen Abschalteinrichtungen“. Ich werde zu zeigen versuchen, dass schon das Wort zu einem fundamentalen Auseinanderfallen der Wahrnehmungen von Regulatoren und Regulierten führte und damit außerhalb der wenigen kriminellen Aktivitäten, die es in der Automobilindustrie auch gegeben hat, die eigentliche Ursache des Problems ist.

Zunächst einmal aber waren die Regulatoren wirklich glücklich. Sie hatten einen überprüfbaren Fixpunkt geschaffen. Er war technikneutral und unabhängig vom individuellen Nutzungsverhalten, und er konnte in Entwicklungslinien skaliert werden, also konnten die noch akzeptierten Schadstoffwerte berechenbar mit längeren Ankündigungszeiten Jahr für Jahr gesenkt werden. Bei allen Beschwerden schien sich ja auch die Automobilindustrie damit abgefunden zu haben. Es gehört ja zur Ironie dieser Entwicklung, dass der Versuch, mit dem europäischen „Qualitäts“-Produkt „Clean Diesel“ in den Vereinigten Staaten Geschäfte zu machen, zur Überschrift des Betruges wurde.

Die Regulierung selbst hat von Anfang an einen entscheidenden Beitrag für die Fehlentwicklung des letzten Jahrzehnts geleistet: nämlich das Grundkonzept von Thermofenster, statischen Prozeduren und „Abschalteinrichtungen“. Dieses für Juristen einsichtige Konzept war für die Ingenieure von Anfang an ein Albtraum und eine Einladung zur Manipulation.

Zuerst eine nüchterne Tatsache, die aber für technische Laien – und damit die meisten von uns – schwer zu vermitteln ist: Ein Katalysator kann nicht kontinuierlich betrieben werden. Er funktioniert nur bei bestimmten Temperaturen der Abgase und der Umgebung, er braucht eine bestimmte Menge Sauerstoff und eine bestimmte Zusammensetzung der Schadstoffgase. Wird das bei den bisher üblichen Abgasrückführungssystemen nicht beachtet, stottert der Motor. Es bilden sich steinharte Kohleschichten, die den Katalysator verstopfen und zerstören. Genau wegen dieser Tatsache formuliert die EU-Verordnung, dass der Katalysator zum „Schutz des Motors“ unter bestimmten Bedingungen „abgeschaltet“ werden darf.

Der Betrieb eines Katalysators kostet Leistung und erhöht den Treibstoffverbrauch. Je öfter der Katalysator also nicht in Betrieb ist, umso besser werden die Leistungswerte des Kraftfahrzeuges. Und wir müssen ja auch einräumen, dass genau diese Leistungswerte die Autokäufer bis zu juristischen Entscheidungen über Fahrverbote primär interessiert haben, wie ihr Kaufverhalten zeigt. Somit spielte sich aus der Sicht der Entwicklungsingenieure der Wettbewerb in Beschleunigung und Verbrauch, nicht aber in Schadstoffausstoß ab. Im Klartext: Je seltener der Katalysator aktiv war, umso attraktiver die Kennzahlen des Autos. Aber eigentlich durfte der Katalysator nicht ausgeschaltet werden. So wurde der Motorenschutz immer wichtiger. Und auf „unergründliche“ Weise kamen immer neue Gründe zum Motorenschutz hinzu: zu hohe oder zu niedrige Außentemperaturen, zu hohe Temperaturen beim Beschleunigen, zu wenig Sauerstoff bei Fahrten im Gebirge, und . . . und . . . und. Die Automobilindustrie verwandelte unter Nutzung des ihr in der Verordnung zugestandenen Ermessens das Regel-Ausnahme-Verhältnis, das mit Hilfe des Thermofensters geschaffen werden sollte, nahezu in das Gegenteil.

Am Ende wurde daraus eine schmerzhafte Realsatire. Die Vorschriften zur Bekämpfung der Autoschadstoffe waren geschaffen worden, damit Kinder und Erwachsene auf den Fußgängerwegen nicht unvertretbar viel Gift einatmen. Genau dann, wenn diese Gefahr besteht, nämlich im Spätherbst bei etwa 5 Grad Celsius Außentemperatur, war aber praktisch kein Katalysator in Betrieb. Eine vermeintlich geniale Regelung wurde in der täglichen Anwendung zu einem leeren Versprechen. Die Kreativität zur Abschaltung des Katalysators kannte kaum Grenzen. Rechtfertigte die schnelle Beschleunigung auf 2200 Umdrehungen eines Motors unbestreitbar eine Abschaltung, regelten manche Hersteller den Katalysator so, dass er erst bei 1200 Umdrehungen wieder startete. Das konnte auf gerader Strecke sehr lange dauern. Manche Katalysatoren verringerten mit dem Hinweis auf Motorenschäden schon bei Abkühlung auf 17 Grad Außentemperatur ihre Leistung, anders bei 12, jedenfalls alle deutlich über null Grad. Da passte es dann, dass viele Hersteller definierten, dass die Luft von 900 Meter über Meeresspiegel an zu wenig Sauerstoff hat, um einen Katalysator zu betreiben. „Zufällig“ war der höchste Prüfstand für Katalysatoren in Europa auf 825 Meter über null. Waren nun alle Ingenieure in der Motorenentwicklung notorische Gesetzesbrecher? Sicherlich nicht. Sie nutzten den durch Regulierung geschaffenen Ermessensspielraum, offensichtlich teilweise über die vom Regulierer intendierten Grenzen weit hinaus. Sie hatten bei diesen „Optimierungen“ auch kein schlechtes Gewissen. So faszinierend und eindeutig der Begriff der Abschalteinrichtungen für Juristen war, so schillernd und absurd war er nämlich für die Entwickler. Das hatte nur niemand gemerkt.

Ich will für mich selbst zugeben, dass ich für lange Zeit die einfache Funktionsweise eines traditionellen Motors im Auge hatte. Den gibt es aber schon lange nicht mehr. In einem modernen elektronisch gesteuerten Motor ist der Begriff der Abschalteinrichtung unbrauchbar. Die Motoren, von denen hier der Rede ist, haben zwischen 15 000 und 20 000 elektronische Steuerungspunkte. Das macht ihre Programmierung zu einem Meisterwerk. Im Takt von Zehntelsekunden werden Funktionen an- und abgeschaltet, um den Motor in allen unterschiedlichen Belastungslagen ruhig, leistungsfähig und ohne Stottern oder zerstörten Katalysator über die Runden zu bringen. Ohne permanentes Abschalten und neues Einschalten funktioniert heute kein Automotor. Mit jedem Jahr mehr verloren die Entwickler den Respekt vor dem Begriff der „Abschalteinrichtung“. Schleichend erodierte die vermeintlich so geeignete Konzeption von Thermofenster und Abschalteinrichtung. Erst mit dem strafwürdigen Betrug von VW kam das in das Bewusstsein der Regulatoren und dann auch der Öffentlichkeit.

Natürlich fragen jetzt alle, wie das denn passieren konnte. Alle Fahrzeuge hatten die Betriebszulassung des Kraftfahrt-Bundesamtes. Alle in der Verordnung vorgesehenen Ermessensentscheidungen der Entwickler waren durch eine Behörde geprüft. Warum wurde das Regelkonzept nicht durchgesetzt, ja seine Aushöhlung nicht einmal thematisiert? Die Antwort ist wichtig, aber sie wird nicht einfach sein. Denn einen einzelnen Grund gibt es nicht. Sicherlich war für die Beamten in Flensburg der Wettbewerb um Innovation und Leistungskennziffern der deutschen Autos im deutschen und internationalen Wettbewerb von großer Bedeutung. Und ganz sicher verließen sich die Beamten auf die Gutachten von TÜV und anderen, die ja letztlich die Geeignetheit und Zulässigkeit in jedem Einzelfall zu bewerten hatten. Die Beamten in Flensburg fühlten sich niemals schlauer als die begutachtenden Ingenieure. Die schleichende Aushöhlung war zum anerkannten Stand der Technik geworden, ohne dass die Verantwortlichen für die Regelsetzung es bemerkten.

Auch die Schlussfolgerungen aus diesen Erkenntnissen sind nicht eindimensional. Aber sie müssen stärker in das Licht der Öffentlichkeit. Der Regulierer ist jetzt gezwungen, seine gesamte Regulierungsstruktur neu aufzustellen. Ob man es will oder nicht, dabei geht es nicht nur um eine transparente Begrenzung der Schadstoffbelastung durch den Fahrzeugverkehr, es geht auch um die Innovationskraft und Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Automobilindustrie. Aus der Sicht der Regulierung sind hier einige Weichenstellungen von Bedeutung:

1. Der Grundgedanke, eine Regulierung zu schaffen, die allgemeingültig, nachprüfbar und umsetzbar ist und die Innovationsgeschwindigkeit nicht bremst, war auch bei der Abgasregulierung richtig. Der Versuch, ein Regelungsschema zu schaffen, das die technische Zielerreichung (Mikrogramm Schadgas im Thermofenster) von tatsächlichen Regulierungsziel (weniger Schadstoffe am Straßenrand) entfernte, verführte die Hersteller zu Schritten, die jedenfalls dem Geist der Regelung widersprachen. Dieser Fehler wird durch die neuen RED-Testverfahren (Test im realen Straßenverkehr) beseitigt. Das Thermofenster war jedenfalls in seinem Zuschnitt (es hätte mindestens zu realistischeren Außentemperaturen zwischen 10 und 15 Grad Celsius gesetzt werden müssen) ungeeignet und führte die natürlich egoistisch handelnden Anwender auf die falsche Spur. Die Folgenabschätzung bei der Einführung der Regulierung war schlecht, möglicherweise zu stark von der betroffenen Industrie beeinflusst.

2. Diese negative Erfahrung darf nicht dazu führen, Regulierungsziele in Zukunft zu technokratisch detailliert festzulegen und damit die Innovationsgeschwindigkeit und den Wettbewerb alternativer Wege zu bremsen. Die Fähigkeit zur Prognose zukünftiger technischer Entwicklungen durch öffentliche Institutionen bleibt immer schlecht. Die mangelnde Voraussicht der Regulierer im konkreten Fall darf keine Legitimation für eine neue Welle detailverliebter Regulierungen werden.

3. Die Industrie, das gilt nicht nur für die Automobilindustrie, muss den weit fortgeschrittenen Wechsel von einer normorientierten zu einer zielorientierten Regulierung annehmen und leben. Gelingt das nicht, werden die Regulierer zu immer detaillierteren Regeln mit immer intensiveren Überprüfungs- und Genehmigungsprozeduren gezwungen. Für diesen Prozess ist das Beispiel „Diesel“ gut geeignet, denn es kann ja allen Ernstes kein Verantwortlicher der Automobilindustrie behaupten, er oder sie habe nicht geahnt, dass es der Politik darum gegangen sei, in trüben deutschen Tagen möglichst alle Kfz-Katalysatoren in den Innenstädten in Betrieb zu haben. Wenn die Ausnutzung der Ermessenspielräume der Regulierung zum exakten Gegenteil führt, verspielt die Industrie das Vertrauen, das einen wirklichen Innovationswettbewerb ohne enges Regulierungskorsett möglich macht.

4. Der Staat muss darauf achten, nicht durch Überreaktion in eine Rolle zu kommen, die sowohl seine Kompetenzen übersteigt als auch die Wettbewerbsfähigkeit einer wichtigen Industrie ruiniert. Für das jetzt in der Kritik stehende Kraftfahrtbundesamt stellen sich ähnliche Fragen wie für die Finanzaufsicht vor einigen Jahren. Dort wurde sehr viel neues Personal eingestellt, das heute bestrebt ist, in allen Einzelfragen immer das gleiche Wissensniveau zu haben wie die kontrollierte Industrie. Das führt zwangsläufig zu verlangsamten Genehmigungsprozessen und zunehmenden Versuche, in den Behörden selbst Musterprodukte zu entwickeln und filigranste Standards zu setzen. Die Fähigkeit, innovative Finanzprodukte auf den Markt zu bringen, ist heute stark eingeschränkt. Das darf in der Automobilindustrie nicht geschehen. Hinzu kommt: Genehmigungen für Betriebszulassungen von Autos und insbesondere ihre Änderungen müssen sehr schnell und zu vertretbaren bürokratischen Bedingungen erfolgen. Die Industrie darf Innovationen nicht wegen drohender behördlicher Prozeduren scheuen. Diese Gefahr besteht zurzeit aber – und sie wäre das Ende der deutschen Vorreiterrolle im Automobilbau.

Wir dürfen es uns nicht zu einfach machen. Die Diesel-Affäre ist ein Milliardenschaden, sie trifft das deutsche Wertversprechen im internationalen Wettbewerb und erschüttert das Vertrauen von Verbrauchern und Staatsbürgern. Die Verantwortlichen für notwendige staatliche Regulierung sind ebenso wie die Industrie aufgefordert, in jeweils ihrer eigenen Verantwortung Lehren zu ziehen, ohne mit erhobenem Zeigefinger oder in tiefer Frustration auf den jeweilig anderen zu zeigen. Alle müssen das Ihre beitragen, damit sich solche ökonomischen Katastrophen nicht wiederholen.